财政纵向失衡、转移支付与地方政府治理
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作 者：储德银 费冒盛
简 介：
储德银，安徽财经大学财政与公共管理学院院长、教授，233030；
费冒盛，安徽财经大学财政与公共管理学院硕士研究生，233030。
刊 期：《财贸经济》2021年第2期
一、研究背景
伴随人民对美好生活日益增长的需求与不平衡不充分发展之间的矛盾成为我国新时代社会的主要矛盾，推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化体制改革目标更加迫切需要新一轮财税体制改革凸显其基础性和支柱性作用。正因如此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和党的十九大报告全面部署新一轮财税体制改革加快推进现代财政制度构建，不仅有助地方政府摆脱长期以来“为增长而竞争”的发展模式掣肘，亦能从长期提升地方政府治理能力与实现国家良治。
始于1994年分税制改革基础之上的中国式分权体制，虽然通过财权上收与事权下解提高了中央政府财力集中度与宏观调控能力，但也在央地政府间形成了较为严重的财政纵向失衡问题，并成为制约地方政府行为的体制机制因素。与此同时，财政转移支付制度作为中国式分权体制下调节央地政府间财政关系与缓解财政纵向失衡的重要手段，因制度设计固有缺陷导致其本身纠偏功能的实现往往受到失衡程度的制约，进而在财政纵向失衡与转移支付相互交织作用与影响之下，从长期将严重阻碍我国地方政府治理能力的提升。
二、研究贡献
通过对已有文献进行梳理，虽然国内外学者从不同维度针对财政分权体制改革展开了深入探究，但聚焦其对地方政府治理影响的研究相对甚少，更鲜有学者将财政纵向失衡、转移支付与地方政府治理三者纳入同一理论框架进行深入考察。正因如此，与已有文献相比本文可能存在的或有创新主要体现在以下三个方面：一是立足于中国式分权改革这一典型化事实，将财政纵向失衡、转移支付与地方政府治理纳入同一理论分析框架进行系统考察，试图从理论与实证两个维度科学厘清三者之间可能存在的多重作用渠道与影响效应；二是尝试构建综合指标体系对我国地方政府治理能力进行全面测度以及对其趋势特征进行科学研判；三依次选择转移支付结构和规模作为中介变量尝试构建面板联立方程模型和采取三阶段最小二乘估计实证考察财政纵向失衡与转移支付对地方政府治理的影响效应，并在标准化回归的基础上进一步识别财政纵向失衡与转移支付对地方政府治理的作用渠道与比较效应大小。
三、研究内容与主要结论
首先，本文立足于中国式财政分权这一典型化事实，将财政纵向失衡、转移支付与地方政府治理纳入同一理论分析框架进行系统考察，试图从理论层面厘清财政纵向失衡、转移支付与地方政府治理之间的多重作用机制及其影响效应，并在此基础上提出4个研究假设。
其次在借鉴已有研究的基础上，从政府绩效、腐败控制、法治水平和监管质量四个维度进行指标选取，通过构建综合指标体系与采用主成分回归法对地方政府治理水平进行全面测度与趋势研判，发现我国地方政府治理能力呈现出绝对水平相对偏低与提升速度较为缓慢的特征，同时还具有较为明显的地区异质性。
在这之后，依次选择转移支付结构与规模作为中介变量构建面板联立方程模型与采用三阶段最小二乘估计展开实证考察，结果发现：一是转移支付规模和结构虽然都会显著影响地方政府治理，但二者的作用方向截然相反；二是财政纵向失衡程度与转移支付规模的增加显著抑制地方政府治理能力，但转移支付结构的优化却能显著提升地方政府治理能力；三是纵向失衡不仅可以直接抑制地方政府治理能力的提升，亦能够通过转移支付规模和结构间接阻滞地方政府治理能力的提升。
四、政策启示
本文以上研究结论对于我国立足推进国家治理体系和治理能力现代化这一新时代改革背景，如何通过构建权责清晰、财力均衡、区域均衡的新型央地政府间财政关系在全面深化改革中更好地凸显现代财税体制的基础性和支柱性作用具有非常重要的参考价值。
一是加快推进央地政府间事权与支出责任划分，进一步减少央地政府间共同事权，以新一轮税收制度改革为契机不断完善地方税系缓解地方政府收支缺口压力，由此保持财政纵向失衡水平相对适度；
二是科学设计与不断完善财政转移支付制度，提升一般性转移支付比重、规范专项转移支付与税收返还资金使用，促进地方政府提高支出绩效水平；
三是应当注重发挥人口因素对地方治理的积极效应，促进人口在地区间的合理分配并引导城镇化进程与经济发展相匹配。积极引导地方政府加大对专业技术人才引进，提升本地居民基本素质，实现治理水平的综合提升。
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